Spółdzielnie energetyczne to formuła prawna, organizacyjna, technologiczna, finansowa i społeczna, która wspiera rozwiązania prosumenta zbiorowego – czyli sytuacji, w której grupa osób i organizacji decyduje się na produkowanie energii z odnawialnych źródeł energii (OZE), a następnie tą energie konsumować.
Rola samorządu lokalnego w rozwoju spółdzielczości energetycznej
Samorząd lokalny jest często jednym z największych konsumentem energii na swoim terenie i we wielu przypadkach również może być znaczącym producentem energii. Ponadto pozycja gminy jako instytucji publicznej działającej na rzecz poprawy warunków i jakości życia mieszkańców na swoim terenie predestynuje samorząd do aktywnej i aktywizującej roli w rozwijaniu spółdzielczości energetycznej na swoim terenie.
Spółdzielnie energetyczne szansą dla gmin wiejskich i wiejsko-miejskich
Każdy samorząd lokalny działający na terenach wiejskich i wiejsko-miejskich powinien rozważyć zaangażowanie się w ustanawianiu i rozwijaniu spółdzielni z kilku ważnych powodów. Spółdzielnie energetyczne to szansa m. in. na:
- Wykorzystanie energii odnawialnej i zwiększenie efektywności energetycznej na swoim terenie. Jest to szczególnie istotne w przypadku gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, gdzie często brak jest dostępu do odnawialnych źródeł energii. Dzięki spółdzielniom energetycznym mieszkańcy, rolnicy i firmy na terenie gminy, oraz sam urząd i obiekty gminne, mogą skorzystać z efektywnych i zrównoważonych energetycznie źródeł ciepła i energii elektrycznej.
- Umożliwienie mieszkańcom, rolnikom i przedsiębiorcom na terenie gminy uzyskać większej niezależności energetycznej w połączeniu z obniżeniem kosztów energii. Spółdzielnia energetyczna to narzędzie dla organizacji oraz systematycznego zwiększenia produkcji dostawców energii z OZE na szczeblu lokalnym możliwe w formule, która przekłada się na znaczne obniżenie kosztów energii. Jest to konkretna korzyść zarówno dla mieszkańców, jak i dla rolników i firm działających na terenie gminy.
- Zwiększenia aktywności mieszkańców, rolników i przedsiębiorców w działaniach wspólnych na rzecz zrównoważonego rozwoju swojej gminy i swojego regionu. Włączenie mieszkańców w procesy decyzyjne związane z organizacją dostaw energii oraz włączenie ich do spółdzielni energetycznych może wpłynąć na zwiększenie zaangażowania w rozwiązania związane z odnawialnymi źródłami energii, wpływając na wzrost świadomości ekologicznej i efektywności energetycznej.
- Zwalczanie ubóstwa energetycznego poprzez systematyczne dostawy tańszej energii cieplnej i elektrycznej najuboższym mieszkańcom gminy. Spółdzielnia energetyczna to sposób na prowadzenie polityki społecznej poprzez dostawy energii z OZE, świadczenia doradztwa energetycznego dla mieszkańców w najtrudniejszej sytuacji życiowej oraz poprawy efektywności energetycznej publicznych budynków.
Spółdzielnia energetyczna jako szansa dla gminy (źródło: Maśloch i Czaja, 2020)
Rodzaje działań samorządu lokalnego
W praktyce, rola samorządu lokalnego w ustanawianiu i rozwoju spółdzielni energetycznych na swoim terenie sprowadza się do czterech rodzajów działań:
- Mobilizowanie i zrzeszanie lokalnej społeczności poprzez zachęcanie i umożliwianie wspólnych działań, w tym też inwestycji w rozwój OZE za pośrednictwem spółdzielni energetycznej;
- Przekazywanie informacji, organizowanie szkoleń i doradztwa odnośnie przepisów prawnych, programów finansowania i możliwych form prawnych społeczności energetycznych, w tym również spółdzielni energetycznych.
- Wsparcie osobowe i organizacyjne w zakładaniu spółdzielni energetycznych.
- Członkostwo gminy w spółdzielni energetycznej.
Bardziej aktywna rola samorządów oczekiwana
Do zadań własnych samorządu lokalnego (gminy) należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym sprawy z zakresu ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.
Zakres oddziaływania samorządów terytorialnych w elektroenergetyce i ciepłownictwie wynika z istniejących regulacji i może on funkcjonować w odniesieniu do obiektów własnych, jak i mieszkańców. Samorząd lokalny może wykonywać zadania poprzez zapewnienie pokrycia zapotrzebowania swoich mieszkańców korzystając z usług innych podmiotów zawodowo zajmujących się dostarczaniem energii elektrycznej/ciepła lub może wykorzystywać w tym celu własne przedsiębiorstwa energetyczne lub nowe struktury/formy energetyczne takie jak spółdzielnie energetyczne (w przypadku gmin wiejskich i wiejsko-miejskich).
Rynek energii elektrycznej ma specyficzny charakter, wyróżniając się koniecznością zapewnienia ciągłego dokładnego równoważenia zapotrzebowania popytu i podaży energii elektrycznej ze względu na wyzwania dot. krótkoterminowego magazynowania tego towaru. Lokalny rynek energii elektrycznej może być traktowany jako pewien obszar wspólnego bilansowania i świadczenia usług regulacyjnych w ramach systemu elektroenergetycznego. Formuła spółdzielni energetycznej daje taką możliwość. W ujęciu lokalnym spółdzielnia energetyczna umożliwia także rozłożenie kosztów inwestycji energetycznych na większą liczbę podmiotów, optymalne zagospodarowanie energii na miejscu czy minimalizację wpływu wzrostów cen energii.
Ograniczenia według Najwyższej Izby Kontroli
Do tej pory samorządy lokalne koncentrowały się na monitorowaniu występujących potrzeb energetycznych oraz sporządzaniu założeń do planu zaopatrzenia w energię elektryczną i ciepło, jednak spółdzielnia energetyczna stanowi coś w rodzaju nowego otwarcia w sprawach energetycznych. Na potrzebę większej aktywności Jednostek Samorządu Terytorialnego (JST) na rzecz rozwoju OZE na terenach wiejskich wskazują również wnioski Najwyższej Izby Kontroli (NIK) z 2019:
- Brakuje jednolitej polityki energetycznej w poszczególnych JST. W wielu przypadkach brakuje planów inwestycyjnych i programów na rzecz rozwoju energetyki odnawialnej,
- Istnieją duże ograniczenia w dostępie do alternatywnych źródeł energii, np. do paneli fotowoltaicznych ze względu na brak regulacji prawnych oraz brak zachęt finansowych JST
- Wiele JST miało problemy z racjonalnym wykorzystywaniem energii w swoich mieniach, nie wykorzystując potencjału oszczędnościowego wynikającego z wdrożenia zmian w zakresie oświetlenia, wentylacji, izolacji i systemów informatycznych.
- W niektórych przypadkach JST ponosiły nieuzasadnione koszty, m.in. w wyniku niewłaściwych decyzji w zarządzaniu i monitorowaniu swoich aktywów energetycznych.
Rola samorządów według dyrektywy RED II
Prawo i polityka Unii Europejskiej, w szczególności w zakresie dyrektywy RED II wielokrotnie podkreśla aktywną i aktywizującą rolę samorządów lokalnych. Już sama specyfika społeczności energetycznych, w tym spółdzielni energetycznych, jako oddolne i lokalne inicjatywy wskazuje na kluczową rolę samorządów najniższego szczebla. Zgodnie z motywem 70 dyrektywy RED II:
Uczestnictwo obywateli i władz lokalnych w projektach dotyczących energii odnawialnej za pośrednictwem społeczności energetycznych działających w zakresie energii odnawialnej przynosi znaczną wartość dodaną w postaci lokalnej akceptacji dla energii ze źródeł odnawialnych oraz dostępu do dodatkowego kapitału prywatnego, co z kolei skutkuje lokalnymi inwestycjami, większym wyborem dla konsumentów i powszechniejszym uczestnictwem obywateli w transformacji energetyki.
Dodatkowo zgodnie z art. 2 pkt 16 lit. b dyrektywy RED II udziałowcy lub członkowie społeczności energetycznej muszą być osobami fizycznymi, MŚP (małe i średnie przedsiębiorstwa) lub organami lokalnymi, w tym gminnymi. Jak zatem widać dyrektywa RED II w swoich założeniach kładzie duży nacisk na udział lokalnych jednostek samorządu terytorialnego.
Warto również zauważyć, że poszczególne gminy mogą być w najbliższych latach zmuszone do przechodzenia na OZE, co może być dla nich dodatkową motywacją do uczestnictwa w spółdzielni energetycznej. Dla przykładu warto tu przytoczyć postanowienia Programu Ochrony Powietrza dla województwa małopolskiego (Województwo Małopolskie, 2020) zgodnie z którym:
Gmina, powiat i województwo zobowiązane są zapewnić, że od 1 stycznia 2023 roku co najmniej 50%, a od 1 stycznia 2025 roku 100% energii elektrycznej zużywanej w ciągu roku przez będące jej własnością budynki użyteczności publicznej będzie pochodziło ze źródeł odnawialnych. Cel może zostać osiągnięty poprzez:
- inwestycję we własną instalację wytwarzającą energię elektryczną z OZE,
- zakup energii poświadczony gwarancją pochodzenia energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych lub zawarcie bezpośredniej umowy PPA (Power Purchase Agreement) z wytwórcą energii z OZE,
- udział w klastrze energii lub spółdzielni energetycznej wytwarzających energię elektryczną z OZE,
- dzierżawę instalacji lub zakup energii od spółdzielni lub przedsiębiorstwa inwestujących w OZE na obiektach gminy,
- zakup lub dzierżawę udziału w wirtualnie eksploatowanej instalacji OZE.
Formalności – czy gmina może być członkiem spółdzielni energetycznej?
Nie ma przeciwskazań prawnych by gminy przystąpiła jako członek do spółdzielni energetycznej.
Członkostwo gminy w spółdzielniach energetycznych może być ograniczone na dwa sposoby. Po pierwsze, przepisy mogą przewidywać ograniczenia podmiotowe. Po drugie, warto zwrócić uwagę na zakres przedmiotowy działalności spółdzielni energetycznych, gdyż przepisy te mogą pośrednio wpływać na zdolność gminy do bycia członkiem tej formy organizacyjnej.
Wg. kancelarii prawnej Frank Bold, analiza prawna możliwych ograniczeń podmiotowych wynikających z ustawy o odnawialnych źródłach energii (u.o.z.e.) wykazuje, że jeśli chodzi o regulacje dotyczące członkostwa w spółdzielniach energetycznych to w u.o.z.e. występują one jedynie w art. 38c ust. 1a, zgodnie z którym:
Ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o członku spółdzielni energetycznej, należy przez to rozumieć podmiot, którego instalacja jest przyłączona do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej.
Zgodnie z uzasadnieniem do projektu ustawy wprowadzającej ten przepis:
Proponuje się także dodanie przepisu precyzującego, że na potrzeby ustawy, w tym stosowania preferencji przewidzianych dla spółdzielni energetycznych, członkiem spółdzielni energetycznej może być podmiot, którego instalacja jest przyłączona do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej. Zgodnie z ustawą z dnia 26 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2021 r. poz. 648) członkiem spółdzielni może być osoba fizyczna, niezależnie od posiadania umowy o przyłączenie do sieci własnej instalacji. Rozwiązania zawarte w ustawie nie mają na celu zmiany zasad tworzenia spółdzielni, ale jedynie doprecyzowują sposób ustalania członków spółdzielni energetycznej na potrzeby ustawy.
Zatem wymogiem podmiotowym na podstawie u.o.z.e. jest konieczność posiadania instalacji przyłączonej do sieci dystrybucyjnej elektroenergetycznej. U.o.z.e. nie reguluje bardziej szczegółowo kwestii członkostwa w spółdzielni energetycznej.
Analiza przepisów Ustawy Prawo Spółdzielcze (u.p.s.) oraz Ustawy Spółdzielni Rolniczych (u.s.r.), również nie wykazują przeciwskazań podmiotowych dla członkostwa gminy w spółdzielni energetycznej. W u.p.s. artykuł 5, § 4. Stwierdza wprost, że członkami spółdzielni mogą być również osoby prawne, o ile statut nie stanowi inaczej.
Wymagania podmiotowe co do członkostwa w spółdzielni rolników reguluje art. 4 ust. 1 u.s.r. Zgodnie z tym przepisem: 1. Spółdzielnia rolników jest dobrowolnym zrzeszeniem osób fizycznych lub prawnych: Gmina teoretycznie mogłaby być członkiem spółdzielni energetycznej prowadzonej jako spółdzielnia rolników, przy czym raczej nie bezpośrednio, ale poprzez powołaną zgodnie z Ustawą o Gospodarce Komunalnej (u.g.k.) spółkę prawa handlowego. Natomiast spółdzielnia rolników nie będzie nigdy podmiotem, który działa wyłącznie jako spółdzielnia energetyczna. Wytwarzanie energii i równoważenie zapotrzebowania energii będzie stanowić dodatkowy, a nie główny przedmiot jej działalności.
Jeśli chodzi o prawne ograniczenia przedmiotowe związane z działalnością gospodarczą prowadzoną przez spółdzielnię energetyczną, to Ustawa o Samorządzie Gminnym (u.s.g.) nadaje gminie osobowość prawną, a jednocześnie zawiera szereg ograniczeń w kontekście jej działania. Jednocześnie zarówno u.o.z.e., jak i u.p.s. i u.s.r. regulują przedmiotowy zakres działania spółdzielni energetycznych prowadzonych w formie spółdzielni zwykłych lub spółdzielni rolników.
Analiza możliwych ograniczeń przedmiotowych wynikających z porównania działalności gminy z zakresem działalności spółdzielni energetycznej wykazuje, że gmina może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie użyteczności publicznej, również w formie spółdzielni energetycznej. Zadania użyteczności publicznej zostały zdefiniowane w art. 9 ust. 4 u.s.g. jako zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.
W art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. jako jedno z zadań własnych gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty wskazano sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz.
Powyższą analizę potwierdza również Departament Prawny Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (2022a).
Walka z ubóstwem energetycznym
W Polsce ubóstwo energetyczne polega na tym, że część Polaków nie ma stałego dostępu do energii i zmagają się z problemem związanym z wysokimi kosztami energii. Według raportu “Ubóstwo energetyczne w Polsce”, w 2020 roku ze skali ubóstwa energetycznego cierpiało około 50 tysięcy polskich rodzin, zaś ponad 2,5 mln gospodarstw domowych miało trudności w opłacaniu rachunków za energię elektryczną, cieplną lub paliw stałych. Ubóstwo energetyczne pogłębia się w wyniku inflacji, pomimo uruchomienia przez Rząd RP szeregu programów takie jak “Czyste Powietrze”, czy “Mój Prąd”, które mają na celu poprawić wydajność energetyczną i dostęp do źródeł energii dla nisko dochodowych rodzin i mieszkańców obszarów wiejskich.
Niektóre przyczyny ubóstwa energetycznego w Polsce to:
- rosnące ceny energii, m.in. spowodowane częściowo podwyżką opłat za emisję CO2, która skłoniła część energochłonnych przedsiębiorstw do podwyższenia cen swoich produktów, wojny na Ukrainie oraz inflacji w ostatnim roku;
- niskie dochody Polaków, zwłaszcza na wsi lub w mniejszych miastach i aglomeracjach, gdzie ceny energii wciąż należą do najwyższych w Europie;
- stary stan mieszkaniowy, w którym wiele domów i mieszkań nie jest wystarczająco izolowanych i wymaga dużych nakładów finansowych na adaptację do efektywnej ochrony ciepła;
- niska świadomość ekologiczna, która skutkuje nieefektywnym zużyciem energii przez konsumentów, zwłaszcza w gospodarstwach domowych.
Spółdzielnie energetyczne mogą być rozwijane z udziałem samorządu jako instrumenty przeciwdziałania ubóstwu energetycznemu. Wymagać to będzie wprowadzenie takich zachęt i ram prawnych, które zachęcą osoby ubogie energetycznie do wchodzenia do spółdzielni. Powinny to być programy finansowe, dzięki którym uczestnictwo w spółdzielni będzie inkluzywne. Dla wielu spółdzielni energetycznych w Belgii, Niemczech i Holandii, walka z ubóstwem energetycznym jest istotną motywacją do działania.
Walka z ubóstwem energetycznym wpisuje się wprost w zadania własne gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują m.in. sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.), a także sprawy pomocy społecznej (art. 7 ust. 1 pkt 6 u.s.g.). Warto także zwrócić uwagę na art. 18 ust. 1 u.p.e., ustanawiającym katalog obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energie elektryczną:
- Do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy:
1) planowanie i organizacja zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe na obszarze gminy;
(..)
4) planowanie i organizacja działań mających na celu racjonalizację zużycia energii i promocję rozwiązań zmniejszających zużycie energii na obszarze gminy;
5) ocena potencjału wytwarzania energii elektrycznej w wysokosprawnej kogeneracji oraz efektywnych energetycznie systemów ciepłowniczych lub chłodniczych na obszarze gminy.
Zatem to gmina powinna w szczególności wykonywać zadania związane z walką z ubóstwem energetycznym. Jest to także uzasadnione ze względu na to że to gmina jest najbliżej mieszkańców i ma największy potencjał rozpoznania ich potrzeb. Walka z ubóstwem energetycznym jest i powinna być jednym z elementów realizacji polityki socjalnej, która opracowywana jest na odpowiednich poziomach przez gminę, powiat oraz województwa (art. 16b ustawy o pomocy społecznej).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do własnych zadań gminy o charakterze obowiązkowym należy opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka. Strategia rozwiązywania problemów społecznych wydaje się być instrumentem, który powinien zawierać zapisy dotyczące ubóstwa energetycznego, i tym samym podstawą do pozyskiwania środków na te zadania.
Autorzy:
Rafał Czaja - Prezes Zarządu Stowarzyszenia na rzecz efektywności im. prof. Żmijewskiego
Rafał Serafin - Ekspert ds. spółdzielni energetycznych i rozwoju lokalnego
Źródła i dalsze informacje:
Banaszuk, P, Gryko, L i I. Perkowski. 2023. Jak założyć i prowadzić spółdzielnię energetyczną. Projekt Renaldo. Dostępny: https://www.gov.pl/web/kowr/projekt-rozwoj-obszarow-wiejskich-poprzez-odnawialne-zrodla-energii—renewable-your-region—renaldo
Chochoł, A. i inni. 2022. Prawna regulacja spółdzielni energetycznych w Polsce w świetle krajowej i europejskiej polityki energetycznej oraz programów wsparcia. Raport wykonany przez Fundację Frank Bold dla projektu Renaldo.
Maśloch, G. i R. Czaja. 2020. Spółdzielnie energetyczne jako nowy podmiot na lokalnym rynku energii – Szansa rozwoju dla gmin i ich społeczności. Gospodarz Samorządowy 9(2020): 32-36. https://stowarzyszenie-zmijewski.pl/pl/spoldzielnie-energetyczne-jako-nowy-podmiot-na-lokalnym-rynku-energii-szansa-rozwoju-dla-gmin-i-ich
Marzec, T. 2021. Prawne perspektywy rozwoju spółdzielni energetycznych w Polsce. Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny nr. 2 (10). 24-40. www.ikar.wz.wu.edu.pl
Marzec, T. i T. Mądry. 2021. Spółdzielnie energetyczne szansą dla lokalnej energetyki odnawialnej. Energia i Recykling 11/2021 (47)
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 2022a. Opinia nt. możliwości członkostwa gminy w spółdzielni energetycznej. Przygotowana przez Departament Prawny dla Pani Dyrektor Departamentu Klimatu i Środowiska Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 19 stycznia 2021
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (2022b) Spółdzielnia energetyczna – propozycje zmiany przepisów prawnych. Serwis Rzeczpospolitej Polski. https://www.gov.pl/web/rolnictwo/spoldzielnia-energetyczna–propozycje-zmiany-przepisow-prawnych.
Stowarzyszenie Efektywności im. Prof. Krzysztofa Żmijewskiego. Zasoby własne.
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.) https://sip.lex.pl/akty-prawne/dzu-dziennik-ustaw/odnawialne-zrodla-energii-18182244
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 z późn. zm.) https://sip.lex.pl/akty-prawne/dzu-dziennik-ustaw/prawo-energetyczne-16798478
Ustawa z dnia 17 listopada 2021 r – o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz 2268 z późn. zm.) https://isap.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20210002268
Włosowicz, M. i M. Jakubowski. 2022. Członkostwo gminy w spółdzielni energetycznej. Analiza prawna wykonana dla projektu RENALDO.
Województwo Małopolskie. 2020. Załącznik nr 2 do Uchwały Nr XXV/373/20 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 28 września 2020 r. w sprawie Programu ochrony powietrza dla województwa małopolskiego. https://bip.malopolska.pl/umwm,a,1824861,uchwala-nr-xxv37320-sejmiku-wojewodztwa-malopolskiego-z-dnia-28-wrzesnia-2020-r-w-sprawie-programu-o.html